第702条改革の年、その5：HPSCI多数派FISA作業部会報告書
以下、翻訳です。
第702条改革の年、その5：HPSCI多数派FISA作業部会報告書
下院情報特別委員会の新しい報告書は、FISA702条の最も深刻な悪用に対処していない。
エリザベス・ゴイテイン、ノア・ショーヴィン著
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(編集部注：これは、FISA702条に関するシリーズの一部である。
FISA第702条
再承認と改革の議論に関するシリーズの一部である)。
11月16日、下院情報特別委員会（HPSCI）のメンバー（同委員会の「多数派FISA作業部会」）は、外国情報監視法（FISA）第702条に関する報告書を発表した。報告書の説明によれば、下院司法委員会と情報委員会は、12月31日に期限切れを迎える監視権限として物議を醸している第702条を検討するため、合同作業部会を結成した。しかし、その作業部会の司法委員会メンバーは誰もHPSCI報告書に署名しておらず、報告書が「多数派」の成果物であるとの表現は、作業部会の民主党HPSCIメンバーも反対したことを示している。
報告書は、情報機関が702条を繰り返し悪用して令状なしの監視をアメリカ人に行なってきたことを認め、この法律は「大幅な改革なしには（再承認は）ありえない」と宣言している。しかし、報告書には、第702条の下で行われた深刻なプライバシー侵害を最小限に抑えるような、虚偽で誤解を招く記述が含まれている。そして、この報告書が示唆する変更は、第702条の最も深刻な悪用に対処できないだけでなく、場合によっては、監視を実際に拡大することになる。
背景
連邦議会は、政府が外国人テロリストの脅威に対処しやすくするために第702条を制定した。この法律は、令状なしに海外にいる非アメリカ人の通信を収集する広範な権限を政府に認めている。しかし、監視は必然的にアメリカ人の通信も監視することになる。アメリカ人のプライバシーへの影響を懸念した議会は、アメリカ人の私用電話、電子メール、テキストメッセージの保持と使用を「最小限に抑える」よう政府に指示した。
その代わりに、情報機関は第702条を国内スパイ活動の常套手段とした。昨年だけで、彼らはアメリカ人の通信を見つけ、見直すという明確な目的のために、第702条で取得したデータの令状のない検索を20万件以上行った。それだけでも、こうした「裏口捜査」（政府の用語では「米国人照会」）はプライバシー権のひどい迂回行為だが、FISA裁判所がFBIがこうした捜査に適用される最低限の規則を「持続的かつ広範に」違反していると評したことで、問題はさらに深刻になっている。このような乱用には、国会議員、議会選挙運動への19,000人の献金者、141人の人種正義の抗議者、その他多くの人々の通信に対する根拠のない捜査が含まれる。
そのため両党の議員たちは、大幅な改革なしに702条を再承認しないことを誓っている。これに対して、監視にタカ派的な人々は、有意義な改革に反対する姿勢をますます強めており、しばしば、法律の変更はテロリストや麻薬密売人、その他国家安全保障に対する脅威を自由にする恐れがあると主張したり、ほのめかしたりしている。
HPSCI報告書の虚偽と誤解を招く記述
702条を擁護するにあたり、HPSCI報告書はいくつかの虚偽または誤解を招く記述をしている。そのうちの3つは特に注目に値する。
第一に、報告書は、付随的な収集は「米国政府が米国人を標的にすることを許可するものではない」ので、「『無差別裏口捜査』は第702条の下では許可されない」と主張している。この主張は、アメリカ人の通信の収集とその後の検索を混同している。第702条は、政府が収集の段階でアメリカ人を「標的にする」こと（すなわち、彼らの通信のすべてを収集すること）を禁じているが、この法律は、政府がアメリカ人が外国の標的と持っている通信を「付随的に」収集することを認めている。いったん収集されれば、情報当局は、アメリカ人を探している場合も含めて、令状なしにこれらの通信を調べることができる。裏口捜査が行われるのは、この第二段階である。政府は、702条に基づいて収集された通信を、アメリカ人の通信を検索し確認するという明確な目的のために検索することを認めている。
第二に、報告書は "すべての裁判所が第702条を合憲としている "と虚偽の主張をしている。実際、4人の連邦地裁判事とFISA裁判所が裏口捜査は合憲であると判断している一方で、4人の巡回裁判所判事（米国対ハスバジュラミ事件における第2巡回控訴裁の全会一致のパネルを含む）は、裏口捜査は憲法修正第4条に重大な懸念をもたらすと指摘している。ハスバジュラミ裁判長は、裏口捜査を合憲とするどころか、裏口捜査の合憲性を支持する政府の主張を退け、連邦地裁に審理を差し戻した。
最後に、報告書は、「702条はFISA内で唯一、米国政府が米国人以外の外国諜報情報をこの方法で収集することを認める法的権限である」（強調）ため、702条は代替不可能であると主張している。第702条を正確に再現するFISAの権限が他にない以上、この記述は技術的には正確である。それにもかかわらず、政府が非米国人の通信やその他の情報を入手する方法は他にも複数あることを考えると、非常に誤解を招きやすい。例えば、政府が海外で活動している場合、702条よりもさらに少ない法的制限で、大統領令12333に基づいて非米国人の対外情報を収集することができる。また、政府はデータブローカーから外国人に関する情報を購入することもある。
これらの代替収集手段の主な関連性は、これらもまた、令状やその他の強制的な法的手続きなしに、政府がアメリカ人の個人情報を入手することを可能にするということである。大統領令12333の下、政府は外国人ターゲットとアメリカ人の間の通信を入手することができる。また、外国人とアメリカ人のデータが混在するバルクデータを収集することもできる。例えば、CIAは大統領令12333に従って行動し、アメリカ人の財務記録や通信に関連すると思われる情報を含むバルクデータを収集し、CIAはそれをバックドア検索によって取り出している。
米国内で行動しているときでさえ、連邦政府はブローカーから米国人に関する憲法修正第4条で保護されたデータを購入する権利を主張している。FBI、国土安全保障省、国防総省などの省庁は、この「データブローカーの抜け穴」を日常的に悪用して、位置情報や電子メールの時間、送信元、宛先を示す電子メールメタデータなど、アメリカ人に関する機密情報を購入している。
要するに、議会が第702条の問題点だけを修正すれば、情報機関が同様の結果を得るために他の法的抜け穴を利用するようになり、監視のモグラたたきをすることになる。
実効性のない「改革
残念ながら、HPSCIの報告書で推奨されている改革は、包括的なものとは程遠く、第702条に適用されるものであっても、まったく不十分である。たとえば、報告書は、FBIがすでに実施している第702条に関する内部規定の基本的な微調整を成文化することを推奨している。しかし、そのような変更を行ったとしても、FBIは2～4％の割合で、米国人の私的通信に対して毎年4,000～8,000件の違法な裏口捜査を行っていると評価している。その中には、最近FBIに公民権侵害を報告した連邦上院議員、州上院議員、州裁判所判事の通信を捜索した例も含まれている。
報告書が推奨するその他の「変更」の多くも、既存の法律や政策の単なる言い直しや成文化である。例えば、人種、民族、性別、性的指向、宗教などに基づいて、表現の自由を侵害したり、不利益を与えたりすることを目的とした照会の禁止は、すでに憲法で定められている制限を反映したものであり、FBIの方針にも反映されている。公開された国家安全保障の捜査に関係しないセクション702の情報をFBIが受け取ることを禁止する提案や、FBIがバックドア捜査の指標を毎年報告することを義務付ける提案も、既存の政策や慣行をそのまま成文化するものである。
もう一つの変更案は、バックドア検索を「許可」できるFBI職員の数を90％削減することである。しかし現在、ほとんどの照会は事前の承認を必要としないため、この変更がそのような場合に適用されるのか、あるいはどのように適用されるのかは不明である。おそらく、悪用の大部分は、事前の承認が必要とされない状況で起こるだろう。実際に照会を行うFBI捜査官の数を制限することが意図されているのであれば、その少数の捜査官を特定するためにどのような基準が使われるのかという疑問が生じる。照会制限に違反する可能性の高い人物を除外する信頼できるプロセスがない限り、この解決策が役に立つと考える理由はほとんどない。実際、HPSCIの提案の下で、米国人に対するクエリーの数が一定であると仮定すると、毎年20万件のクエリーを行うことを少数のエージェントに課すことは、性急さと不注意を招くことになりかねない。
おそらく報告書で提案されている最も重要な変更点は、犯罪の証拠を見つけることのみを目的とした捜索を行う場合、FBI職員は令状を取得しなければならないという要件である。これは、プライバシー擁護派が求めている、すべての裏口捜査に対する令状取得の要求の模倣に過ぎない。FBIによって実行される裏口捜査の大部分は、そしてセクション702の生情報にアクセスできる他の機関によって実行されるすべての裏口捜査は、少なくとも部分的には対外諜報情報を見つけるためのものであり、したがって提案されている令状要求の範囲外である。実際、FBIが「犯罪証拠のみ」を照会した結果、セクション702のデータが返され、アクセスされたケースは、昨年16件しかなかった。さらに、人種差別撤廃運動家、選挙資金提供者、連邦議会議員を狙ったものなど、セクション702の最も悪質な乱用は、外国情報を見つけるための努力として正当化されている。
FISA裁判所の機能改善に関しても、同裁判所の失敗が広く認識されていることを考えれば、この一連の改革は容易であるはずだが、報告書は不十分である。この報告書は、2020年に77対19の賛成多数で上院を通過した、いわゆる「リー・レイヒー」修正案に盛り込まれた改革の骨格版しか提案していない。HPSCIの提案には、FISA法廷の議事録の書き起こしや、毎年の702条再認定に意見を述べるためのアミカス・キュリエ（法廷のアドバイザーとなる独立した専門家）の任命は含まれているが、リー・レイヒーの他の重要な側面、例えば、幅広い機密性の高い捜査案件（例えば、宗教団体やメディアが関与する案件）におけるアミカス・キュリエの任命、アミカス・キュリエが基礎資料に十分にアクセスできるようにすること、FISA法廷が上訴審のためにその決定を認定することをアミカス・キュリエが要求できるようにすることなどは除外されている。2020年に上院の超党派で採択された非常に人気の高い改革でさえ、HPSCI作業部会の多数派にとっては行き過ぎであることは、極めて示唆的である。
令状なし監視の拡大
報告書は十分な改革を提言していないだけでなく、提案されている変更の中には、令状なしの捜査やその他の監視を実際に拡大するものもある。最も重要なのは、報告書が第702条を改正し、ビザや亡命、グリーンカードなどの移民給付を申請する非米国人（合法的に米国内にいる人を含む）の通信について、政府が第702条のデータを検索できるようにすることを提案していることである。これらの捜査は、外国の諜報機関や犯罪の証拠を作り出す「合理的な可能性がある」という、既存の最低限の基準さえ満たす必要はない。これは、現在の審査実務を劇的に拡大するものである。この審査は、かなり冗長化された法廷文書にのみ記述されているが、第702条情報のサブセットの限定的かつ大部分自動化された照会に関与しているようである。
ごく一部のケースに適用される「犯罪証拠のみ」の令状要件とは対照的に、政府の統計によれば、この裏口捜査の拡大は何百万人もの人々に影響を及ぼすことになる。これらの人々の多くは、グリーンカードを申請する就労許可証や学生ビザを持つ人々や、亡命を求めて入国した人々など、給付金を申請する時点で米国内にいる人々である。
報告書はまた、議会が2020年の再承認を見送った米国愛国者法の2つの条項を復活させることも提言している。報告書はこれらの勧告を正当化する理由として、「法執行機関や情報当局が悪質な行為者をより簡単に追跡できるようになる」「テロ行為の特定と防止が容易になる」と、詳細な説明なしに簡潔に述べている。しかし過去3年間、政府はこれらの条項（そのうちのひとつは文字通り一度も使われなかった）の失効が国家安全保障に影響を与えたり、捜査の遂行に困難を生じさせたという証拠を何一つ提示していない。
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必要なのは、HPSCI作業部会の多数決報告書が提示した「単なる粉飾」ではなく、第702条の問題を修正し、乱用されやすい他のスパイ権限を抑制するための包括的な監視改革である。超党派の両院議員による法案がすでに議会に提出されている。ロン・ワイデン上院議員、マイク・リー上院議員、ウォーレン・デビッドソン下院議員、ゾーイ・ロフグレン下院議員が主導する「2023年政府監視改革法案」は、裏口捜査の抜け穴を塞ぎ、大統領令12333号に基づく監視をチェックし、政府が憲法修正第4条を回避する方法を買うことを禁止するもので、その他多くの重要な変更が含まれる。以前にも書いたように、政府監視改革法は、702条を再承認するための正しいアプローチであり、潜在的に唯一の実行可能な道である。
画像： デジタルデータの視覚的表現（via Getty Images）
著者について
エリザベス・ゴイテイン
Elizabeth (Liza) Goitein (@LizaGoitein)は、ブレナン・センター・フォー・ジャスティスの自由と国家安全保障プログラムの共同ディレクターで、ラス・ファインゴールド上院議員の元顧問弁護士。
ノア・ショーヴィン
ノア・ショーヴィン（@NoahChauvin）はニューヨーク大学法学部のブレナン・センター・フォー・ジャスティスの自由と国家安全保障プログラムの顧問弁護士。
